近年来，我国服务业对GDP的贡献大幅超越制造业并仍在加速上升，体现了产业结构优化的显著成效。但另一方面，我国制造业面临的国际竞争也日趋激烈，转型升级压力不断加大。要实现经济发展新常态下的稳增长，只有打造制造业竞争新优势，令其大规模调动资本、技术、劳动力的活力，与服务业形成双引擎驱动，才能更好地实现经济发展目标。在此背景下，相关财税政策理应有所作为，为推动制造强国建设提供必要的支持。

中国制造业创新能力明显增强

我国制造业历经多年发展，已经形成比较完备的产业体系，既能为社会提供各种必需的生活用品，满足居民和政府部门的物质生活消费需求，又能为国民经济各部门的简单再生产活动和扩大再生产活动提供技术装备。

从比较优势看，我国不但在劳动密集型制造业行业具备竞争优势，而且在一些资本和技术密集型制造业行业也形成了比较明显的竞争优势，如运输设备制造业目前已具备全球竞争能力。

从产业结构升级情况来看，我国制造业结构调整不断取得进展，制造业内部结构逐渐优化，先进产能比重持续上升，重点行业先进产能比重快速提高，淘汰落后产能取得积极进展。同时，制造业体系也日益完备，与制造业生产经营有关的基础设施体系趋于完善，为制造业结构升级提供了有利条件。

从产业集群集聚情况来看，近年来，随着产业转移进程的加快，我国制造业部分行业呈现出较明显的扩散布局趋势；但是分行业看，技术水平相对较低的行业处于低集聚状态，而技术水平较高的制造业行业的集聚程度更高。

从技术进步的情况来看，经过多年的积累，我国以制造业为核心的工业领域技术创新历经模仿创新、集成创新、引进消化吸收再创新等多个阶段，创新要素在总量上逐步接近世界前列，产业总体创新能力明显增强，正由跟随式创新向引领式创新转型。在创新驱动战略引领下，社会创新要素不断向企业集聚，制造业企业研发投入快速增长，自主创新能力显著增强。载人航天、探月工程等领域技术取得突破性进展，风力发电设备、千万亿次超级计算机等装备产品技术水平已跃居世界前列，显示出巨大的制造能力和创新潜力。这些都表明，我国建设制造强国不但可能，而且可行。

环境和政策约束尚需突破

“十三五”时期，伴随我国经济发展步入新常态，制造业发展所处的内外部环境发生深刻变化。从环境约束的视角来看，我国制造业比较成本优势加速削弱，突出表现在劳动和土地等要素约束趋紧；高端生产装备和核心零部件技术长期受制于人，后发优势难以持续。全球投资、贸易环境对我国劳动密集型、资源型制造业形成冲击。环境、能源、资源约束趋紧，成为制约制造业发展的重要阻力和障碍。

与此同时，我国制造业也面临内在发展瓶颈。我国制造业参与全球价值链的程度越来越高，但主要参与全球价值链中加工、组装等低端生产环节，缺乏竞争力持续提升的基础能力。制造业产能过剩形势严峻。企业自主创新能力不高，关键共性技术缺位，科技成果向现实生产力转化不力、不顺、不畅。制造企业，特别是中小企业负债率高，不但对企业长期可持续盈利能力带来较大负面影响，也危及经济持续健康发展。

从产业政策看，当前我国的产业政策使得企业热衷于扩大规模以寻求政府的政策支持，而在研发、创新方面缺乏足够动力和压力，不利于制造业及制造业企业的创新发展与核心竞争力提升。

从财税政策的视角看，则主要面临三个方面的约束：

一是对装备制造业的财税扶持力度不足。早在2006年，国务院《关于加快振兴装备制造业的若干意见》发布，在年度投资安排中设立专项资金给予重点支持。但是，在装备制造业投资结构中，政府投入较低，难以满足装备制造业发展对财政资金的需求。除了直接的财政投入外，面向装备制造业的财政补贴种类不少，但获得补贴的条件却不容易满足。

此外，支持装备制造业的税收政策实施效果也不理想：对税收政策支持的具体产业范围和环节不够明确，优惠内容相对庞杂，不能系统、规范地支持装备制造业发展；现行税收政策对装备制造业投资环节的支持相对较少，难以吸引资金投向尚未获得收益、且有较高成长性和发展潜力的装备制造企业；所得税优惠政策比重相对较大，事实上支持的是赢利企业，有失公平；名目繁多的税收优惠及其影响并没有经过科学准确的测算，缺乏权威性和稳定性。

二是对制造业的财税支持政策在某些领域缺位。首先，缺乏有效提升装备升级及工艺研发能力的财税支持。财政资金对于职业教育的支持力度比较薄弱，也缺少对产、学、研三者结合方面的系统性支持。其次，缺乏开拓高端市场、高端产品的财税支持。要通过财税手段积极开拓制造业高端市场，从而实现产业全面升级的目标。同时，缺乏有效支持零部件产业发展的财税支持。我国零部件产业专业化程度低，零部件生产企业规模小，在市场上处于不利地位，财税政策应着力于支持零部件生产企业兼并重组，壮大企业规模，同时也要有效引导零部件产业提升专业化程度。此外，缺乏对大中型装备制造业企业主辅分离的财税支持。

三是服务于制造业的生产性服务业缺乏财税支持。我国生产性服务业对制造业的“推力”不够，原因之一是财税政策支持不到位。一方面，在我国经济较发达的地区和以制造业为主导的地区，生产性服务业的市场存在弱化问题，财税政策对其市场化的推动明显不足；另一方面，财税政策对增强生产性服务业资源流动性的支持不够。

加大对制造业财税支持力度

研究表明，我国制造业投资增加1个百分点，GDP增加0.836个百分点；我国装备制造业增加值每提高1个百分点，GDP提高0.04~0.1个百分点，制造业在经济发展新常态中可发挥出至关重要的稳增长作用。目前我国制造业对GDP的贡献率逐渐降低，需要加大财税支持力度，推动制造强国建设。

在优化制造业产业布局方面，建议建立国家级的中西部产业发展政策引导基金，以支持中西部地区的转移产业、新兴产业和转型产业，主要具备三大功能：股权投资、贷款贴息和风险担保；服务对象主要在三个层面：跨区域产业转移、新兴产业布局、内陆加工贸易产业体系。基金可采取政府与市场合作的方式组建，并按市场机制进行运营管理。

提升制造业产业集群，建议构建多层次的园区产业调整扶持基金和园区基础设施建设支持基金，考虑将中小企业发展投资基金、产业创新引导基金、产业发展投资基金等改造成母基金，成立园区产业调整扶持基金，并面向社会投资者开放。将政府的园区基础设施投入和部分土地出让收入整合，建立园区的基础设施投资基金，以土地的溢价收入和沿线的租金收入作为基金滚动发展的重要基础。

建立财政激励机制，切实加大政府对市场需求的引导，提高相关政策的操作性和执行力。一是在中央财政实施首台（套）重大技术装备保费补贴的基础上，同步推进地方层面的相关协同政策。二要进一步完善对自主创新产品的政策采购政策，研究制定鼓励创新政策，对重点创新项目、重点创新产品试行政府采购，提高政府采购创新产品和创新服务的力度。

对装备制造业提供全方位的财税支持，降低装备制造业的宏观税负，包括适当降低装备制造业企业的增值税税率，增加增值税进项税的抵扣；允许制造业企业采取移动加权平均的方法来核定成本、费用和收入；新增固定资产投资达到一定比例后可以考虑在该纳税年度内免征企业的房产税和城镇土地使用税。支持装备制造企业海外投资、并购，对国内装备制造业海外投资者实行相应的税收优惠政策。支持装备制造基础零部件的发展。包括加大对机械基础零部件产业自主创新和产业化建设项目的支持力度，对引进先进技术后开展消化吸收并产业化的建设项目，国家有关专项资金给予重点支持。

促进生产性服务业发展，将研发费用投入目录的构成项目由企业内部支出扩大到委托研发服务和研究服务购买等环节。在具体核定中，可只将委托研发服务的成本纳入，对于受托研发服务的企业利润进行扣除；将互联网设备投入和设施改造纳入投资抵税、加速折旧的范围；在电子商务等领域，可对相关企业在线上与线下的经营模式中退换货及税收问题的处理作出灵活的规定。

加大对企业技术研发的财政补贴力度，建议建立中央和地方政府层面的多层次企业研究开发补助资金，采用事后奖补的支持方式，且应坚持公平公正、依法依规；创新机制、科学分配；绩效管理、信息公开等原则进行监管。